榮說·建工｜修訂后的《保障中小企業款項支付條例》，有哪些規定值得關注？
撰文 |?李光榮?律師
《保障中小企業款項支付條例》（以下簡稱《條例》）自2020年9月1日實施以來，在保障中小企業款項支付、維護中小企業合法權益方面發揮了積極作用。
但是，近年來隨著國內外經濟大環境影響，中小企業應收賬款規模上升、賬期拉長，“連環欠”現象較為突出，原《條例》實施中逐漸暴露出“責任不清、措施軟化、懲戒不足” 等問題，機關、事業單位和大型企業在與中小企業訂立的貨物、工程、服務合同中，往往會采取分期支付、長期限支付、非現金支付、“背靠背”支付等不合理條款對中小企業的應收賬款進行拖欠，使中小企業抵御風險的能力減弱。
在此背景下，2025年3月17日，國務院總理李強簽署第802號國務院令，公布修訂后的《保障中小企業款項支付條例》，自2025年6月1日起施行。
修訂后的《條例》共5章37條，本次修訂在延續2020年原《條例》主要框架的基礎上，針對近幾年國內經濟環境變化與中小企業現金流趨緊的現實情況，著重解決賬期拖延、投訴機制不暢、監督管理不到位等問題，構建了 “預防 - 監管 - 救濟 - 追責” 的全鏈條保護體系，對資金緊張的中小企業來說，猶如一場“及時雨”。
新修訂的《條例》有哪些重要條款值得關注？請跟隨筆者一起來學習。
一、 付款期限剛性約束，禁止 “背靠背” 條款
第九條?機關、事業單位從中小企業采購貨物、工程、服務，應當自貨物、工程、服務交付之日起30日內支付款項；合同另有約定的，從其約定，但付款期限最長不得超過60日。
大型企業從中小企業采購貨物、工程、服務，應當自貨物、工程、服務交付之日起60日內支付款項；合同另有約定的，從其約定，但應當按照行業規范、交易習慣合理約定付款期限并及時支付款項，不得約定以收到第三方付款作為向中小企業支付款項的條件或者按照第三方付款進度比例支付中小企業款項。
法律、行政法規或者國家有關規定對本條第一款、第二款付款期限另有規定的，從其規定。
合同約定采取履行進度結算、定期結算等結算方式的，付款期限應當自雙方確認結算金額之日起算。
律師解讀
現實中，支付約束軟化是一個突出問題。原《條例》對大型企業付款期限規定模糊，導致建設工程領域 “背靠背” 條款泛濫，分包商常因總承包商未獲業主付款而被拖欠。有的機關、事業單位和大型企業在與中小企業的交易中，不遵守合同約定，隨意拖延付款時間，而現有的法律法規對這種行為的約束力度不夠，缺乏有效的懲罰措施。
修訂后的《條例》對付款期限是一種剛性約束。機關、事業單位：從中小企業采購貨物、工程、服務，應當自貨物、工程、服務交付之日起 30 日內支付款項；合同另有約定的，從其約定，但付款期限最長不得超過 60 日。大型企業：應當自貨物、工程、服務交付之日起 60 日內支付款項；合同另有約定的，從其約定，但應當按照行業規范、交易習慣合理約定付款期限并及時支付款項，不得約定以收到第三方付款作為向中小企業支付款項的條件或者按照第三方付款進度比例支付中小企業款項。
在建設工程領域，大型建筑企業作為總包方，與作為分包方的中小企業簽訂分包合同，合同中約定以業主支付款項作為向中小企業付款的前提條件，是典型的 “背靠背” 條款。
此次新增條款，與2024年8月27日最高人民法院發布的《關于大型企業與中小企業約定以第三方支付款項為付款前提條款效力問題的批復》（以下簡稱《“背靠背”條款司法解釋）相一致，旨在防止大型企業利用其優勢地位，將自身的經營風險轉嫁給中小企業，有利于維護市場的實質公平。
二、非現金支付 “三不得”，遏制拖延付款
第十一條 機關、事業單位和大型企業使用商業匯票、應收賬款電子憑證等非現金支付方式支付中小企業款項的，應當在合同中作出明確、合理約定，不得強制中小企業接受商業匯票、應收賬款電子憑證等非現金支付方式，不得利用商業匯票、應收賬款電子憑證等非現金支付方式變相延長付款期限。
律師解讀
在支付方式上，條例明確規定機關、事業單位和大型企業使用商業匯票、應收賬款電子憑證等非現金支付方式支付中小企業款項的，應當在合同中作出明確、合理約定，不得強制中小企業接受商業匯票、應收賬款電子憑證等非現金支付方式，不得利用商業匯票、應收賬款電子憑證等非現金支付方式變相延長付款期限。即非現金支付“三不得”：不得強制接受、不得約定不合理期限、不得變相延長付款期限。
如此規定，主要是因為一些大型企業在與中小企業的交易中，憑借自身優勢地位，強制中小企業接受商業匯票支付，而商業匯票的承兌期限往往較長，這實際上變相延長了付款期限，增加了中小企業的資金壓力。
今后，按《條例》規定，中小企業有權拒絕不合理的非現金支付要求，保障自身的資金流轉權益。
除商業匯票以外，新增“應收賬款電子憑證”作為禁止強制使用的非現金支付方式，并禁止以此變相延長付款期限。
“應收賬款電子憑證”常見于商業銀行、商業保理公司開展的供應鏈金融業務當中。?
筆者建議，如果中小企業自愿接受應收賬款電子憑證等非現金支付方式，在使用 “供應鏈金融區塊鏈平臺”時，一定要簽訂并保留好非現金支付協議，確保交易數據不可篡改，為后續維權提供電子證據。
三、根治拖延驗收頑癥，驗收爭議有法可依
第十條 機關、事業單位和大型企業與中小企業約定以貨物、工程、服務交付后經檢驗或者驗收合格作為支付中小企業款項條件的，付款期限應當自檢驗或者驗收合格之日起算。
合同雙方應當在合同中約定明確、合理的檢驗或者驗收期限，并在該期限內完成檢驗或者驗收，法律、行政法規或者國家有關規定對檢驗或者驗收期限另有規定的，從其規定。機關、事業單位和大型企業拖延檢驗或者驗收的，付款期限自約定的檢驗或者驗收期限屆滿之日起算。
律師解讀
在驗收爭議處理方面，規定若合同雙方約定以貨物、工程、服務交付后經檢驗或者驗收合格作為支付中小企業款項條件的，付款期限應當自檢驗或者驗收合格之日起算；機關、事業單位和大型企業拖延檢驗或者驗收的，付款期限自約定的檢驗或者驗收期限屆滿之日起算。
如此規定，即使大型企業在超過約定驗收期限后仍未進行驗收，但也不能以未驗收為由拖延付款，這一規定有效防止了付款方通過拖延檢驗或驗收來逃避付款責任，以此保護中小企業的合法權益。
四、無爭議款項 “分階段支付”，破解 “部分爭議全案拖延”
第十五條 機關、事業單位和大型企業與中小企業的交易，部分存在爭議但不影響其他部分履行的，對于無爭議部分應當履行及時付款義務。
律師解讀
現實中，發包人常以 “工程量爭議” 為由拖延支付全部款項，即使爭議金額再小，也以此為由拖延無爭議工程款項的支付。
此條為新增條款，規定了爭議款項處理機制，避免了因部分爭議而拖延整個交易款項的支付，保障了中小企業的基本權益。
提醒中小企業：一定要保存好驗收單、工程量清單等證據，證明爭議部分與無爭議部分可分割，在合同中可約定 “爭議評審小組” 程序，由專業機構在 28 日內出具評審意見，作為發包人分階段支付依據。
五、保證金 “四限縮一允許”，減輕中小企業資金壓力
第十三條 除依法設立的投標保證金、履約保證金、工程質量保證金、農民工工資保證金外，工程建設中不得以任何形式收取其他保證金。保證金的收取比例、方式應當符合法律、行政法規和國家有關規定。
機關、事業單位和大型企業不得將保證金限定為現金。中小企業以金融機構出具的保函等提供保證的，機關、事業單位和大型企業應當接受。
機關、事業單位和大型企業應當依法或者按照合同約定，在保證期限屆滿后及時與中小企業對收取的保證金進行核算并退還。
律師解讀
在現實中，由于中小企業常處于弱勢一方，對于大型企業名目繁多的保證金交納，往往處于一種無奈的狀態，考慮到“僧多粥少”的市場競爭，只能“打掉牙往肚里吞”，敢怒不敢言。
修訂后的《條例》，對保證金的種類、比例、形式、退還期限等做出明確規定，可概括為“四限縮一允許”：
限縮種類：僅保留投標、履約、工程質量、農民工工資保證金；
限縮比例：收取比例需符合國家規定（如工程質量保證金不得超過結算價的 3%）；
限縮形式：不得限定為現金，允許金融機構出具保函；
限縮期限：期限屆滿后需及時核實結算。
提醒中小企業，可依據《條例》第三十一條的規定，向財政部門投訴，要求返還違規保證金及利息；對履約保證金返還，可在合同中約定 “分段返還” 條款，如主體結構封頂后返還 50%的保證金，竣工驗收后全額返還剩余的保證金。
六、政府投資項目 “雙禁止”，遏制墊資施工
第八條 機關、事業單位使用財政資金從中小企業采購貨物、工程、服務，應當嚴格按照批準的預算執行，不得無預算、超預算開展采購。
政府投資項目所需資金應當按照國家有關規定確保落實到位，不得由施工單位墊資建設。
律師解讀
修訂后《條例》在保留原《條例》“不得無預算、超預算開展采購”的同時，新增條款，禁止施工單位墊資建設政府投資項目。
近年來，墊資施工導致企業負債率攀升，不但引發連鎖拖欠，而且導致一些政府平臺公司因支付困難申請破產，加大政府的隱性債務，此次修訂，對于使用財政資金的項目，明確規定不得由施工單位墊資建設。
根據《條例》規定，如果機關、事業單位使用財政資金采購貨物、工程、服務時，強令中小企業必須墊資，中小企業可向縣級以上財政部門投訴；由于政府投資項目需在可行性研究報告中包含財政承受能力論證，施工單位可要求發包人提供相關文件作為簽約前提；如果當事人對墊資和墊資利息有約定，根據《最高人民法院關于審理建設工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋（一）》第二十五條的規定，中小企業可果斷向法院提起訴訟，訴請按照約定返還墊資及其利息。
七、審計結果 “非強制化”，限制濫用審計權
第十二條 機關、事業單位和國有大型企業不得強制要求以審計機關的審計結果作為結算依據，法律、行政法規另有規定的除外。
第十四條 機關、事業單位和大型企業不得以法定代表人或者主要負責人變更，履行內部付款流程，或者在合同未作約定的情況下以等待竣工驗收備案、決算審計等為由，拒絕或者遲延支付中小企業款項。
律師解讀
因工程款結算和支付問題所產生的糾紛，一直都是建設工程合同糾紛領域的“熱搜”，尤其是因“政府審計”條款產生的工程結算爭議，無疑是中小企業的痛點。一些由政府投資或由政府投資為主的工程建設項目，建設單位往往會在建設工程施工合同中，將政府審計條款納入合同約定。
但是，不少情況下，政府審計的結果是減的需減，加的不加，結算金額只少不多。而且，現實中，常出現工程竣工后久拖不審或久審不決的情形，有的政府審計一審就是數年，致發包人與總承包人之間訴爭頻發，甚至引發總承包人與分包人之間的連環訴爭。
修訂后的《條例》規定機關、事業單位和國有大型企業不得強制要求以審計機關的審計結果作為結算依據，不得在合同未作約定的情況下以等待竣工驗收備案、決算審計等為由，拒絕或者遲延支付中小企業款項，這項規定針對中小企業的痛點直接給出了“藥方”。
筆者建議，在爭議解決方式上，可在合同中約定 “異議期制度”，即發包人需在收到結算報告后 28 日內提出異議，逾期不提出異議視為認可結算報告的約定。
八、投訴處理 “三統一”，構建全國一體化維權平臺
第二十四條 省級以上人民政府負責中小企業促進工作綜合管理的部門（以下統稱受理投訴部門）應當建立便利暢通的渠道，受理對機關、事業單位和大型企業拖欠中小企業款項的投訴。
國務院負責中小企業促進工作綜合管理的部門建立國家統一的拖欠中小企業款項投訴平臺，加強投訴處理機制建設，與相關部門、地方人民政府信息共享、協同配合。
第二十五條 受理投訴部門應當按照“屬地管理、分級負責，誰主管誰負責、誰監管誰負責”的原則，自正式受理之日起10個工作日內，按程序將投訴轉交有關部門或者地方人民政府指定的部門（以下統稱處理投訴部門）處理。
處理投訴部門應當自收到投訴材料之日起30日內形成處理結果，以書面形式反饋投訴人，并反饋受理投訴部門。情況復雜或者有其他特殊原因的，經部門負責人批準，可適當延長，但處理期限最長不得超過90日。
被投訴人應當配合處理投訴部門工作。處理投訴部門應當督促被投訴人及時反饋情況。被投訴人未及時反饋或者未按規定反饋的，處理投訴部門應當向其發出督辦書；收到督辦書仍拒不配合的，處理投訴部門可以約談、通報被投訴人，并責令整改。
投訴人應當與被投訴人存在合同關系，不得虛假、惡意投訴。
受理投訴部門和處理投訴部門的工作人員，對在履行職責中獲悉的國家秘密、商業秘密和個人信息負有保密義務。
第三十五條 機關、事業單位和大型企業及其工作人員對提出付款請求或者投訴的中小企業及其工作人員進行恐嚇、打擊報復，或者有其他濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊行為的，對負有責任的領導人員和直接責任人員依法給予處分或者處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
律師解讀
過往，在保障中小企業款項支付工作中，各部門之間職責劃分不夠清晰，導致在處理相關問題時出現相互推諉扯皮的現象。當中小企業遇到款項拖欠問題時，不知道該向哪個部門尋求幫助，即使找到了相關部門，也可能因為部門之間協調不暢而無法得到及時有效的解決。
此次修訂的《條例》，構建了一個更加健全、高效的監管體系，對中小企業款項支付工作的監督管理做了更加細節性的設計，即“三個統一”：
統一平臺：規定由國務院負責中小企業促進工作綜合管理的部門建立國家統一的拖欠中小企業款項投訴平臺，為中小企業提供了便捷的投訴渠道，避免投訴渠道分散、不暢通的問題。
統一時限：受理投訴部門應當自正式受理之日起 10 個工作日內，按程序將投訴轉交處理投訴部門；處理投訴部門應當在 30 日內將處理結果書面反饋投訴人，情況復雜或者有其他特殊原因的，處理期限最長不得超過 90 日。明確的時限規定，提高了投訴處理的效率，讓中小企業能夠及時得到反饋，增強了他們對投訴處理機制的信心。
統一投訴人保護機制：規定機關、事業單位和大型企業及其工作人員不得以任何形式對提出付款要求或者投訴的中小企業及其工作人員進行恐嚇、打擊報復，否則將依法給予處分或者處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。如此規定，消除了中小企業投訴的后顧之憂，讓中小企業能夠放心地維護自己的合法權益。
九、失信懲戒增設限制措施，提高違法成本
第二十六條 機關、事業單位和大型企業拖欠中小企業款項依法依規被認定為失信的，受理投訴部門和有關部門按程序將有關失信情況記入相關主體信用記錄。情節嚴重或者造成嚴重不良社會影響的，將相關信息納入全國信用信息共享平臺和國家企業信用信息公示系統，向社會公示；對機關、事業單位在公務消費、辦公用房、經費安排等方面采取必要的限制措施，對大型企業在財政資金支持、投資項目審批、融資獲取、市場準入、資質評定、評優評先等方面依法依規予以限制。
律師解讀
信用懲戒機制是修訂后《條例》的重要創新點之一。
《條例》對拖欠中小企業款項情節嚴重或者造成嚴重不良社會影響的機關、事業單位和大型企業，其相關信息將被納入全國信用信息共享平臺和國家企業信用信息公示系統，向社會公示。這一舉措使得拖欠行為無處遁形，增加了拖欠者的失信成本。
值得關注的是，在具體限制措施方面，對機關、事業單位在公務消費、辦公用房、經費安排等方面采取必要的限制措施，對大型企業在財政資金支持、投資項目審批、融資獲取、市場準入、資質評定、評優評先等方面依法依規予以限制。
根據本條規定，當某機關單位拖欠中小企業款項被認定為失信行為后，其公務接待標準將被降低，辦公用房面積可能會被壓縮，經費安排也會受到限制；對于大型企業，若存在拖欠行為，在申請財政資金支持時將被拒絕，投資項目審批也會受到嚴格審查，融資難度加大，市場準入門檻提高，在各類評優評先活動中也將失去資格。
這些限制措施形成了強大的威懾力，促使機關、事業單位和大型企業嚴格履行支付義務。
十、國有大型企業 “雙責制”，強化高管責任
第三十三條 國有大型企業拖欠中小企業款項，造成不良后果或者影響的，對負有責任的國有企業管理人員依法給予處分。
國有大型企業沒有法律、行政法規依據，要求以審計機關的審計結果作為結算依據的，由其監管部門責令改正；拒不改正的，對負有責任的國有企業管理人員依法給予處分。
律師解讀
國有大型企業在經濟發展中具有重要地位，其拖欠中小企業款項的行為不僅會影響中小企業的發展，還可能對整個經濟生態造成不良影響。
原《條例》未明確國企高管責任，導致 “企業拖欠、個人無責”。修訂后的《條例》將付款責任納入高管考核中。
根據本《條例》規定，當國有大型企業出現拖欠行為并造成嚴重后果時，如導致中小企業資金鏈斷裂、破產等情形，負有責任的國有企業管理人員將依法受到處分。
筆者建議，國有大型企業一定要依據本《條例》做好企業的內控工作，建立 “應付賬款臺賬”，實行高管 “包案負責制”，將相關記錄納入任期審計和離任審計，以此防范好企業的法律風險。
十一、明確定期公示報告，陽光化治理拖欠
第十八條?機關、事業單位應當于每年3月31日前將上一年度逾期尚未支付中小企業款項的合同數量、金額等信息通過網站、報刊等便于公眾知曉的方式公開。
大型企業應當將逾期尚未支付中小企業款項的合同數量、金額等信息納入企業年度報告，依法通過國家企業信用信息公示系統向社會公示。
第二十二條?縣級以上地方人民政府部門應當每年定期將上一年度逾期尚未支付中小企業款項情況按程序報告本級人民政府。事業單位、國有大型企業應當每年定期將上一年度逾期尚未支付中小企業款項情況按程序報其主管部門或者監管部門。
縣級以上地方人民政府應當每年定期聽取本行政區域內保障中小企業款項支付工作匯報，加強督促指導，研究解決突出問題。
第三十四條 大型企業違反本條例，未按照規定在企業年度報告中公示逾期尚未支付中小企業款項信息或者隱瞞真實情況、弄虛作假的，由市場監督管理部門依法處理。
律師解讀
原《條例》規定公開渠道較為分散，中小企業難以獲取交易方拖欠記錄，修訂后可實現全國公示信息統一查詢。
根據新《條例》，如果大型企業未將逾期支付中小企業款項的信息納入年報公示，或者年報公示信息隱瞞真實情況、弄虛作假的，市場監督管理部門將依法予以處理。
當然，對于中小企業來說，無疑拓寬了盡調的渠道，如果投標前通過公示系統查詢到發包人近三年逾期記錄較多，一定要審慎合作。
十二、金融支持 “三便利”，拓寬融資渠道
第十六條 鼓勵、引導、支持商業銀行等金融機構增加對中小企業的信貸投放，降低中小企業綜合融資成本，為中小企業以應收賬款、知識產權、政府采購合同、存貨、機器設備等為擔保品的融資提供便利。
中小企業以應收賬款融資的，機關、事業單位和大型企業應當自中小企業提出確權請求之日起30日內確認債權債務關系，支持中小企業融資。
律師解讀
此條為新增法條，旨在緩解中小企業的資金壓力，為中小企業提供金融支持和融資便利。
融資難、融資貴，也是當前影響中小企業發展的痛點。據了解，中小企業應收賬款融資轉化率不足 20%，建設工程領域應收賬款占企業資產比重約 45%，如果建筑施工企業能通過應收賬款質押獲得銀行低息貸款 ，可大大緩解中小企業的資金壓力。
根據修訂后的《條例》，今后，對于中小型建筑施工企業，在企業現金流緊張的情況下，可采取三種方法拓寬融資渠道：
一是應收賬款質押。可依據本《條例》第十六條，要求發包人 30 日內確認應收賬款，憑確權證明向銀行申請質押貸款；
二是政府采購合同融資。中標政府項目后，可憑政府采購合同向銀行申請 “政采貸”，利率一般比普通貸款低 10%-15%；
三是知識產權證券化。擁有專利技術的建筑企業，可通過知識產權證券化融資。
本文，筆者從規范支付行為、強化支付責任、加強監督管理、建立投訴處理機制等，對新修訂《條例》中的12個亮點進行了重點解讀，以便于大家準確理解新《條例》的修改內容。
對于新《條例》生效前簽訂或目前正在履行的合同，新《條例》是否具有朔及力的問題，新《條例》并未明確，難免有些遺憾；關于新《條例》施行后，違反新《條例》“付款期限”等強制性規定，是否影響合同條款的效力問題，筆者傾向于認定為無效，因為：機關、事業單位、大型企業與中小企業在建設工程施工、采購貨物和服務等典型類合同中，如果付款期限、支付方式、條件等約定，違反新《條例》的強制性規定，實質上屬于“不合理的付款期限、方式、條件”的約定，根據民法典第一百五十三條第一款“違反法律、行政法規的強制性規定的民事法律行為無效”的規定，應當認定無效。2024年最高人民法院發布的《“背靠背”條款司法解釋）同樣持此種觀點。
不可否認的是，此次《條例》的修改，是國務院在深入調研、找準癥結、仔細研判的基礎上，果斷及時地為中小企業依法維權、穩定經營提供了更加清晰、可依賴的制度路徑，我們有理由相信，過去中小企業“付款無門、維權無果”的局面有望逐步緩解。
對于中小企業而言，面對新的制度環境，不僅要學會“懂規則”，更要學會“用規則”，這需要在交易過程中主動管好合同、控好風險，實現從被動維權到主動維權的轉變。
新《條例》不是終點，而是優化營商環境的起點。只有讓付款規則成為共識，讓合規履約成為習慣，才能真正為中小企業發展營造出一個“講信用、守契約、促共贏”的良好生態環境。
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