優化法治化營商環境 最高法發布涉企行政強制典型案例（第一批）
法治是最好的營商環境。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視營商環境建設，構建高水平社會主義市場經濟體制，加快建設全國統一大市場，推進高水平對外開放，持續打造市場化、法治化、國際化一流營商環境。黨的二十屆三中全會強調“為非公有制經濟發展營造良好環境”，并對“規范涉民營企業行政檢查”作出重要部署。2024年12月舉行的中央經濟工作會議要求“開展規范涉企執法專項行動”。2025年2月17日，習近平總書記在民營企業座談會上指出，要強化執法監督，集中整治亂收費、亂罰款、亂檢查、亂查封，切實依法保護民營企業和民營企業家合法權益。2025年3月以來，規范涉企行政執法專項行動在全國范圍內全面推開，聚焦企業反映強烈的突出問題，加大糾治力度，促進行政執法機關、執法人員依法履職。最高人民法院印發的《關于堅持嚴格公正司法規范涉企案件審判執行工作的通知》要求，加大對涉企市場準入、行政許可、行政處罰、行政強制和行政賠償等重點領域行政案件的司法審查力度，促推行政機關嚴格規范公正文明執法。各級人民法院切實把思想和行動統一到黨中央決策部署上來，認真開展規范涉企執法司法專項行動，嚴格依法公正辦理涉企行政案件，積極推動涉企行政爭議的源頭治理，加大企業產權和企業經營者的司法保護力度，持續落實行政爭議預防與實質化解“3+N”工作機制，有效發揮了法治固根本、穩預期、利長遠的保障作用。
《中華人民共和國行政強制法》是一部規范行政強制的設定和實施，保障和監督行政機關依法履行職責，維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人和其他組織合法權益的重要法律。其明確規定，行政強制的設定和實施，應當依照法定的權限、范圍、條件和程序。2022-2024年，各級人民法院受理涉企行政強制一審案件約占全部一審行政案件的8%。各級人民法院通過公正審理涉企行政強制案件，一方面支持行政機關依法履行行政強制等監管職責，維護市場秩序，另一方面堅決糾治違法的查封、扣押、凍結等行政強制措施和行政強制執行，以行政爭議實質化解力促政通人和、取信于民。為充分發揮典型案例的示范引領作用，以嚴格公正司法護航民營經濟高質量發展，最高人民法院選取了10個涉企行政強制典型案例，將分兩批發布，每批均包含2個行政強制措施、2個行政強制執行和1個非訴行政強制案例。
以上案例具有以下四個方面特點：一是涉及行政強制種類多樣，既包括查封設施、扣押財物等行政強制措施，也包括行政強制執行、申請人民法院強制執行等；二是原告企業所涉行業多元，包括了綠化、通訊、旅游、能源、藥品、裝飾、文化傳播等與人民群眾生產生活息息相關的行業；三是涉及行政管理領域廣泛，涉訴行政機關既包括地方人民政府，也包括文化旅游、消防管理、市場監管、城鄉建設、勞動保障、綜合執法等職能部門；四是所反映的法律問題值得關注，涉及行政主體資格、法定職權、執法依據、執法程序、信賴利益保護等方面法律適用標準的探索和完善。相關案例的發布，集中體現了人民法院通過監督、糾正違法行政強制行為，依法保護市場主體財產權和其他合法權益的堅強決心，有利于強化規范指導，進一步防止同類行政違法情形的發生。本次發布第一批5個案例。
涉企行政強制典型案例（第一批）
一、某漂流有限公司訴黑龍江省齊齊哈爾市碾子山區文體廣電和旅游局扣押財物及行政賠償案
二、某新能源公司、包某訴浙江省溫州市鹿城區市場監督管理局扣押財物及行政賠償案
三、某綠化有限責任公司訴遼寧省錦州市太和區人民政府強制拆除房屋案
四、某通信設備有限公司訴陜西省西安市長安區王曲街道辦事處強制拆除設施案
五、山西省襄汾縣人力資源和社會保障局申請強制執行某裝飾有限公司案
一、某漂流有限公司訴黑龍江省齊齊哈爾市碾子山區文體廣電和旅游局扣押財物及行政賠償案
（一）基本案情
某漂流有限公司（以下簡稱某漂流公司）于2004年開始在齊齊哈爾市碾子山區經營漂流項目。2019年，該區文體廣電和旅游局（以下簡稱區文體局）在執法活動中發現，某漂流公司經營的漂流項目應當按照《黑龍江省體育經營活動管理條例》第8條第2款的規定在區文體局進行備案管理，但該公司未備案。2019年8月4日，區文體局扣押該公司的漂流船5只并制作了扣押清單，但直至2022年4月一直未予返還。該公司不服訴至人民法院，請求判決區文體局賠償扣押所導致的漂流船、碼頭等設施損失及停產停業損失。
（二）裁判結果
齊齊哈爾鐵路運輸法院一審認為，《黑龍江省體育經營活動管理條例》并未規定對于經營主體未進行備案登記的情形，監管部門有權采取扣押財物的行政強制措施，且根據行政強制法第24條、第25條規定，行政機關決定扣押，應當制作并當場交付扣押決定書和清單，且扣押的期限不得超過三十日，情況復雜的，經行政機關負責人批準，可以延長，但是延長期限不得超過三十日。本案中，區文體局未提供證據證明其制作并當場交付了扣押決定書，且自扣押漂流船后一直未予返還。故對于區文體局扣押漂流船的行為判決確認違法。關于行政賠償問題，某漂流公司提交的證據無法證明其因船只被扣押所導致的實際經營損失，人民法院結合該公司購買漂流船的價格單、每只漂流船的承載人數、該公司經營漂流的年收入等，考慮折舊因素，酌情判決確定相應賠償額。該公司上訴后，哈爾濱鐵路運輸中級法院二審以相同理由判決駁回上訴、維持原判。
（三）典型意義
行政機關應當嚴格按照法律法規和職責對經營主體實施監管，一方面要落實監管責任，實現監管全覆蓋，另一方面也要著力提升政務服務能力和水平，激發市場活力和社會創造力。對于經營主體違反法律、法規的行為，監管部門開展執法活動應當做到有理有據，采用非強制性手段能夠達到行政管理目的的，不得實施行政強制。本案中，某漂流公司未進行備案違法在先，區文體局可以依法對其作出處理，但該局在缺乏法律依據情形下采取扣押強制措施，給企業生產經營造成損失，應當依法承擔賠償責任。人民法院在判決確認扣押行為違法的同時，考慮到因長時間扣押導致財物嚴重貶值，若判決返還原物將難以保障企業合法權益，故直接判決行政機關賠償企業經濟損失，有利于規范行政執法活動、保障經營主體財產安全。
二、某新能源公司、包某訴浙江省溫州市鹿城區市場監督管理局扣押財物及行政賠償案
（一）基本案情
2023年6月15日，溫州市鹿城區市場監督管理局（以下簡稱區市監局）接溫州海關緝私分局移交線索，派執法人員登上涉案船舶進行檢查并制作《現場筆錄》。該筆錄記載，執法人員向船上人員詢問船舶情況，船上人員不知道船舶所有人和承載油品所有權人，也無法提供船舶證書和油品合法來源證明等材料。區市監局依據《浙江省反走私綜合治理規定》，以“涉嫌經營無合法來源證明進口成品油”為由作出扣押決定，并當場扣押涉案船舶和船載油品。隨后，船舶所有人包某趕到碼頭，向現場執法人員提交船舶所有權證書、油品買賣合同等材料復印件，但執法人員未接收。區市監局于同年6月25日發布無主財產認領公告，要求涉案船舶和成品油的權利人到該局主張權利并接受調查；并于6月28日以涉案船舶涉嫌經營無合法來源進口成品油予以立案，后決定延長行政強制措施的期限。因經調查沒有發現違法行為，區市監局于同年8月25日銷案，并將前述扣押船舶及船載油品交付包某。涉案油品所有權人某新能源公司、船舶所有人包某不服訴至人民法院，請求判決確認區市監局的扣押行為違法并賠償相應損失。
（二）裁判結果
寧波海事法院一審認為，雖然區市監局上船檢查時船員無法提供船舶證書和油品合法來源證明等材料，但隨后趕來的船舶所有人包某向現場執法人員提交了船舶所有權證書、船舶買賣合同、油品買賣合同、出庫單等材料復印件，并解釋相關原件保存在海事部門和某新能源公司處，可隨后提供。區市監局無正當理由不接收當事人提交的證據材料，屬于未聽取當事人的陳述和申辯，導致未及時查清事實并解除扣押，構成程序違法。此外，該局在扣押涉案船舶后，未盡快通過合理途徑查詢船舶信息，而是直接作為無主財產予以公告，屬于未盡調查義務的情形。因船舶在扣押期間必然遭受停運損失，一審判決確認扣押行為違法并判令區市監局賠償包某船期損失24萬元。區市監局上訴后，浙江省高級人民法院二審以相同理由判決駁回上訴、維持原判。
（三）典型意義
行政機關為達到維護正常行政管理秩序的目的，確有必要時可依法扣押，但扣押是行政機關對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制的一種行政強制措施，必須嚴格履行法定程序，并及時查清事實后妥善處理，否則會造成不必要的損害。陳述權、申辯權是行政強制法賦予相對人的基本程序權利。本案中，雖然船上人員在接受執法調查時未能提供相關材料，但其后船舶所有人及時前來補充關鍵證明材料，屬于正當行使陳述權、申辯權。區市監局無正當理由拒不接收該證明材料，未能充分保障其程序性權利；且行政強制措施作為暫時性控制手段，不宜久扣不決。區市監局以“涉嫌經營無合法來源證明進口成品油”為由作出扣押決定后，未及時履行法定調查義務，持續扣押的依據不充分，給經營主體的合法權益造成損害，依法應予賠償。
三、某綠化有限責任公司訴遼寧省錦州市太和區人民政府強制拆除房屋案
（一）基本案情
某綠化有限責任公司（以下簡稱某綠化公司）于2014年通過競拍獲得利某海綿廠的涉案國有土地使用權及地上物，并開展經營活動（轉移登記手續未辦結）。2022年1月，錦州市太和區人民政府（以下簡稱區政府）組織實施錦州市繞城公路建設項目，涉案房屋位于征收范圍之內。區政府于2022年3月、5月先后向利某海綿廠作出《房屋征收補償決定》和《限期拆除通知》，涉及由某綠化公司實際使用的多處房屋和關聯構筑物，上述決定與通知后均被法院另案生效判決撤銷。2022年6月10日，涉案房屋、關聯構筑物被強制拆除。某綠化公司不服訴至人民法院，請求判決確認區政府強制拆除行為違法。
（二）裁判結果
錦州市中級人民法院一審認為，雖然區政府不承認強制拆除行為由其實施，但涉案房屋位于征收范圍內，其亦未提供證據證明實施拆除的其他行政機關，根據相關法律規定和案件事實，綜合《房屋征收補償決定》《限期拆除通知》等現有證據，可以確定區政府實施了涉案強制拆除行為，是本案適格被告。拆除行為沒有依法申請人民法院強制執行，違反了《國有土地上房屋征收與補償條例》第28條第1款的規定，一審判決確認區政府的強制拆除行為違法。區政府上訴后，遼寧省高級人民法院二審以相同理由判決駁回上訴、維持原判。
（三）典型意義
行政征收過程中的強制拆除行為，往往關系到被強制主體的重大利益。規制涉企行政強制行為，依法保護企業的合法財產，是優化營商環境的必然要求。在有的強制拆除案件中出現實施主體不明確等情形，既有行政機關“躲貓貓”導致被執行人“欲訴無門”，也有起訴人刻意拉高政府層級纏訴，還有法院計算起訴期限僅考慮強拆之日等問題，需要通過當事人舉證、人民法院調查依法認定實施主體。對此，為防止程序空轉，及時高效保障人民群眾合法權益，最高人民法院先后發布了《關于正確確定縣級以上地方人民政府行政訴訟被告資格若干問題的規定》和《關于正確確定強制拆除行政訴訟案件被告及起訴期限的批復》，明確了強拆主體不明時，人民法院可以以現有證據初步證明實施強制拆除行為的行政機關為被告，起訴期限計算從起訴人知道或者應當知道行政行為內容且知道或者應當知道該行為實施主體之日起計算等重要規則。本案中，針對區政府有關被告不適格的抗辯理由，人民法院結合司法解釋規定和在案證據，確定了區政府系適格被告并判決確認其行為違法，避免企業因維權無門而陷入經營困境，對行政機關依法實施行政強制具有引導和規范作用。
四、某通信設備有限公司訴陜西省西安市長安區王曲街道辦事處強制拆除設施案
（一）基本案情
2014年，某通信設備有限公司（以下簡稱某通信公司）與中國聯合網絡通信有限公司西安市分公司簽訂《業務代理協議》、《寬帶駐地網共建項目合作協議》，約定某通信公司在西安市長安區賈里村投資建設相關管線路由、設備及光纜等，并享有上述設備的所有權。2017年11月，賈里村集體土地被西安市長安區人民政府納入征收范圍，由長安區王曲街道辦事處（以下簡稱王曲街道辦）作為實施部門，具體負責征收安置工作。拆遷過程中，王曲街道辦未經補償程序，于同年11月底逕行拆除了某通信公司的上述設備。該公司不服訴至法院，請求判決確認王曲街道辦的強制拆除行為違法。
（二）裁判結果
西安鐵路運輸法院一審認為，根據土地管理法、土地管理法實施條例和《國有土地上房屋征收與補償條例》的相關規定，無論是征收集體土地還是征收國有土地上房屋，均應由行政機關申請人民法院強制執行或者由具有強制執行權的行政機關依照法定程序執行，并應當遵循“先補償、后搬遷”的原則。被征收人獲得安置補償一般包括兩種情況：一是有關部門與被征收人就安置補償達成一致并簽訂安置補償協議，有關部門按照安置補償協議履行義務；二是達不成補償協議的情況下，有權機關按照補償方案依法作出補償決定，并對補償款進行支付或者專戶存儲等。本案中，王曲街道辦并未就涉案通訊設備與某通信公司簽訂有效的補償協議，而是在征收項目啟動后逕行拆除了相關設備。王曲街道辦的強制拆除行為明顯違反法律法規的規定，因此，一審判決確認其強制拆除涉案通訊設施的行為違法。雙方當事人均未上訴。
（三）典型意義
在全面推進鄉村振興和加強農業基礎設施建設的大背景下，國家鼓勵各類企業有序參與農村公共基礎設施建設。相關部門在實施征收時，對土地、房屋與其他地上附著物的所有權人、使用權人應當給予公平、合理的補償。在補償對象方面，不僅要關注被征地的農村集體經濟組織及農村村民，還要關注在當地有實際投入的各類企業，尤其是公共服務企業，對其合法權益要依法依規給予平等保護。征收部門在實現行政管理目標時，應當優先采用協商一致、自愿搬遷等柔性執法手段，引導相關企業配合征收工作，探索多元化安置補償；與被征收人在簽約期限內達不成補償協議的，應及時依法作出補償決定，切實解決補償問題；如需啟動強制執行應嚴格依法實施，不可無視法定程序，對企業和其他被執行人造成不法侵害。本案中，王曲街道辦在未就涉案通訊設備與某通信公司簽訂補償協議或者作出補償決定的情形下逕行拆除了該公司的相關設備，人民法院判決確認強拆行為違法，保護了該公司的合法權益，體現了對行政強制領域違法行為的有力監督。
五、山西省襄汾縣人力資源和社會保障局申請強制執行某裝飾有限公司案
（一）基本案情
2021年11月，襄汾縣人力資源和社會保障局（以下簡稱縣人社局）接到某裝飾有限公司（以下簡稱某裝飾公司）存在拖欠農民工工資情況的反映，經調查后發現該公司拖欠金額85200元。2022年1月10日，縣人社局向某裝飾公司作出《勞動保障監察責令改正決定書》，限令其在收到決定書7日內結清工資。上述限定期滿后，經縣人社局、某裝飾公司和農民工三方協商，某裝飾公司于同年1月25日、26日在縣人社局工作人員的見證下，將所欠工資全部支付完畢。縣人社局認為，因該公司此前存在逾期未能結清的情形，遂依據《勞動保障監察條例》第30條第1款第3項有關“經勞動保障行政部門責令改正拒不改正”屬于罰款范圍之規定，于同年1月28日作出《行政處罰決定書》，決定對該公司罰款2萬元。某裝飾公司在接到處罰決定后未申請復議和提起訴訟，也未履行繳納罰款義務。縣人社局向人民法院申請強制執行該處罰決定，包括上述2萬元罰款和逾期不履行加處的罰款。
（二）裁判結果
襄汾縣人民法院審查認為，某裝飾公司雖未在縣人社局作出的《勞動保障監察責令改正決定書》指定的期限內履行義務，但在期限屆滿后幾日內，且是在《行政處罰決定書》作出前即已結清所拖欠的工資，屬于行政處罰法第32條、第33條規定的應當從輕、減輕或者不予行政處罰的情形。而縣人社局針對《勞動保障監察條例》第30條規定的2000元以上2萬元以下的罰款幅度，在明知企業已付清欠款的情況下仍作出“頂格處罰”，該行政處罰決定顯失公平，不符合行政處罰法規定精神，損害了某裝飾公司的合法權益，屬于《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第161條規定的其他明顯違法并損害被執行人合法權益的情形，故對縣人社局就涉案《行政處罰決定書》提出的非訴行政強制執行申請，裁定不準予強制執行。
（三）典型意義
行政機關申請人民法院強制執行其行政行為，人民法院經審查認為該行為存在明顯違法并損害被執行人合法權益等情形的，應當裁定不準予執行。政府及其有關部門有義務督促各類企業認真執行勞動法律法規，切實維護農民工、新業態從業人員等的勞動保障權益；但在執法過程中要做到“既有力度又有溫度”，善于運用法律法規賦予的各項監管手段，提高監管的精準性、有效性，實現該嚴則嚴、當寬則寬。本案中，縣人社局責令某裝飾公司改正欠薪違法行為，屬于履行法定監管職責的表現，但作出行政處罰決定應當堅持行政處罰法第6條規定的處罰與教育相結合的原則，避免過罰不當給企業帶來過重負擔。而涉案行政處罰決定未充分考量企業過錯程度、實際履行情況與承受能力，導致與行政處罰法、《勞動保障監察條例》以及《保障農民工工資支付條例》相關規定精神不符。人民法院在查明某裝飾公司已經結清拖欠工資的事實后，認為其及時改正違法行為，符合法定從輕、減輕或者不予行政處罰的條件，故對縣人社局的強制執行申請裁定不準予執行，對兼顧保障農民工合法權益和促進企業健康發展具有積極意義。
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